Die fünfte Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation (WTO), die vom 10.-14. September 2003 in Cancun stattfand, hat im Bezug auf mehrere strittige Fragen überhaupt keine Einigung gebracht. Da man sich von Cancun neue Impulse für die Doha-Runde versprach, sahen Befürworter und Kritiker den Ergebnissen gleichermaßen angespannt entgegen. Für viele Kritiker war Cancun zum Scheitern verurteilt, da die in Doha während der vierten Ministerkonferenz 2001 vereinbarten Fristen nicht eingehalten worden waren. Diese Fristen bezogen sich auf Einigungen zum Thema Landwirtschaft, die 'besondere und differenzierte Behandlung für Entwicklungsländer' [Special and Differential Treatment] und deren Umsetzung [Implementation], sowie TRIPS und die öffentliche Gesundheitsfürsorge. Aber die Art und Weise, wie die Ministerkonferenz dann tatsächlich platzte, hat alle überrascht.

Die Gespräche brachen nicht über den Agrarfragen zusammen, obschon sich die ersten 3 Tage der 5-tägigen Konferenz von Cancun darauf konzentrierten. Der Hauptgrund für den Kollaps war der gescheiterte Versuch, sich über die sogenannten Singapur-Fragen zu verständigen. Hierzu zählen Auslandsinvestition, Wettbewerbsrecht, Transparenz der öffentlichen Auftragsvergabe und Handelserleichterungen.

Warum also sind die Verhandlungen in Cancun gescheitert? Hier ein kurzer Abriss über die Ereignisse, die zum Kollaps geführt haben. Am 13. September veröffentlichte der Konferenzvorsitzende, der mexikanische Außenminister Luis Ernesto Derbez, die zweite Entwurfsfassung eines Ministertextes [Cancun Ministerial Text]. Diese zweite Fassung war in vielerlei Hinsicht noch problematischer als die erste. Sie war in hohem Maße auf die Wünsche der EU und der USA zugeschnitten. Statt die Spaltung der Mitgliedstaaten in Nord- und Südlager zu überbrücken, polarisierte der Text noch weiter. Die Entwicklungsländer empörten sich über den Text, da sie ihre Position bei mehreren Themen wie Landwirtschaft, Marktzugang nicht-agrarischer Produkte (NAMA) und Singapur-Fragen nicht wiederfanden Der Entwurf hatte kaum politische Zugkraft, da die große Mehrheit der Entwicklungsländer, organisiert in verschiedenen Zweckallianzen (z.B. die G-21 und die G16), ihre Unzufriedenheit mit dem Entwurf offen deklamierten.

Vor allem im Bezug auf die Singapur-Fragen zeigten sich die Entwicklungsländer darüber enttäuscht, dass die Aufnahme von Verhandlungen vorgesehen wurde, während ihre Positionen im Text komplett ignoriert wurden. Der Entwurf hatte vorgesehen, die Singapur-Fragen Zug um Zug zu behandeln und die Gespräche über zwei Punkte sofort zu beginnen: Handelserleichterung und Transparenz bei der öffentlichen Auftragsvergabe. Gespräche über Wettbewerbsrecht sollten (auf Grund des starken Widerstands seitens der USA) unterbleiben und die Verhandlungen über Investitionen sollten vertagt werden. Dies verärgerte die Entwicklungsländer, da ihrer mehr als siebzig erst am Vortag (dem 12. September) der WTO gegenüber formal erklärt hatten, dass die Klärung offener Fragen zu Singapur fortgesetzt werden müssten und die eigentlichen Verhandlungen nicht in Cancun beginnen sollten. Als die Entwicklungsländer das Entwurfspapier dann offen attackierten wurde klar, dass die Konferenz auf eine Sackgasse zusteuerte.

In den Morgenstunden des 14. Septembers rief Derbez neun Minister (USA, EU, Mexiko, Brasilien, China, Indien, Malaysia, Kenia, Südafrika) zu einem Treffen zusammen, um den aktuellen Entwurf zu diskutieren. In diesem Treffen behielten die Minister, Angehörige verschiedener Allianzen, ihre bekannten Positionen bei. Unmittelbar nach diesem Treffen rief der Vorsitzende zu einem 'Green Room meeting', wo eine kleine, exklusive Gruppe von etwa 30 Ministern in informellen Gesprächen ihre Differenzen diskutieren sollten. Derbez eröffnete dieses Treffen mit den Singapur-Fragen. Während dieses Treffens wiederholten die Entwicklungsländer ihren heftigen Widerstand gegen die Eröffnung der Singapur-Verhandlungen. Derbez ging auf die allgemeine Stimmung ein und schlug vor, dass mit Verhandlungen über die beiden weniger kontroversen Themen (Handelserleichterung und öffentliche Auftragsvergabe) begonnen werden könne, und man die anderen beiden Themen (Investition und Wettbewerb) von der Agenda streichen könne. Berichten zufolge ging die EU, eine der Haupttriebkräfte hinter den Singapurfragen, auf diesen Vorschlag ein. Die USA waren dem Vorschlag nicht abgeneigt. Indien, ein führendes Mitglied mehrerer Zweckallianzen, war auch bereit -als Gegenleistung für Zugeständnisse im Landwirtschaftsbereich- Verhandlungen zu diesen beiden Themen zu beginnen. Derbez verkündete darauf eine mehrstündige Verhandlungspause, damit die Minister in der Sache Rücksprache halten konnten.

Während der Pause trat eine Versammlung von über 60 WTO Mitgliedern aus den Staaten der Afrikanischen Union, der ACP (eine Gruppe afrikanischer, karibischer und pazifischer Staaten) und der LDC (Least Developed Countries [die am wenigsten entwickelten Staaten] zusammen und beschloss, dass sie zu den Singapur-Fragen keine Kompromisse akzeptieren konnten. Als das 'Green Room meeting' fortgesetzt werden sollte, traten Minister der ACP-LDC-AU Allianz vor und verkündeten ihren Standpunkt zum Thema Singapur (insbesondere waren dies Vertreter der Staaten Botswana, Kenia und Nigeria). Südkorea, unterstützt von Japan, forderte energisch die Beibehaltung der Themen Investition und Wettbewerb und bestand darauf, dass alle vier Singapurfragen gemeinsam verhandelt werden sollten. Als Derbez sah, dass die Kluft zwischen entwickelten Staaten und Entwicklungsländer in Bezug auf Singapur zu groß war, als dass sie hätte überbrückt werden können, schloss er die Konferenz am frühen Abend mit einer knappen offiziellen Stellungnahme. Somit war es die Unvereinbarkeit der Positionen in Sachen Singapur-Fragen die zum Kollaps der Konferenz in Cancun geführt haben.

Etliche Kommentatoren haben ihre Aufmerksamkeit Indien gewidmet und herausgestellt, wie es die Verhandlungen zu Singapur in Cancun blockiert hat. Gewiss, Indien war führendes Mitglied verschiedener Zweckallianzen. Wie jedoch zuvor beschrieben, war Indien zeitweise zum Kompromiss bei zwei Singapurfragen bereit. In Wahrheit geht die Verhandlungsblockade in Sachen Singapur auf das Konto kleiner ACP-, AU- und LDC-Staaten, die trotz des heftigen Drucks seitens der reichen Länder standhafte Einheit zeigten. Keine geringe Leistung wenn man bedenkt, dass diese afrikanischen Staaten stark abhängig sind vom Handel mit und den Finanzhilfen von den USA und der EU.

Als der Kollaps verkündet wurde, erhoben sich Jubelstimmung und Siegeslaune unter den NGOs und Globalisierungsgegnern, von denen sich viele auf ein Platzen der Konferenz von Cancun gehofft hatten. Man sollte jedoch nicht vergessen, dass lediglich eine Ministerkonferenz gescheitert ist - nicht die Doha-Runde oder gar die WTO selbst. Man sollte weiterhin nicht vergessen, dass die Blockiererstaaten nicht gefordert haben, dass die Singapur-Fragen grundsätzlich von der WTO Agenda gestrichen werden müssen. Sie haben lediglich darauf bestanden, dass die Vorverhandlungen in den Arbeitsgruppen fortgesetzt werden müssten.

Während der folgenden Tage wurde in Genf die Agenda von Doha mit Hochdruck betrieben. WTO Generaldirektor Supachai Panichpakdi verkündete in Cancun, dass er sich in Genf daran machen würde, die Doha-Verhandlungen zu retten. Noch vor dem 15. Dezember soll der Zentralrat der WTO zusammentreten, um alle Schritte zu tun damit die Verhandlungen termingerecht erfolgreich abgeschlossen werden können.

In einer deutlichen Botschaft an die Entwicklungsländer drohte der US-Gesandte Robert Zoellick, dass die Vereinigten Staaten 'auf breiter Front voranschreiten' würden, um die Weltmärkte durch bilaterale und regionale Abkommen zu öffnen. Er sagte wörtlich: "Wir werden die Märkte öffnen – so oder so". Dies überrascht nicht, wenn man bedenkt, dass die amerikanische Wirtschaftsdiplomatie seit langem auf einer Kombination aus Anreiz, Einschüchterungstaktik und Drohung und fußt. In den folgenden Tagen sollten ärmere Staaten und Entwicklungsländer zum Gegenstand intensiven Drucks und bilateraler Knebeltaktik seitens der USA und EU werden. Es kam zu einer konzertierten Aktion die darauf gerichtet war, die neu gefundene Solidarität zwischen Ländern des Südens aufzubrechen.

Cancun ist gescheitert, hat aber eine neue Zweckallianz unter den armen WTO-Mitgliedsländern geschaffen. Diese neue Süd-Süd Solidarität ist eine positive Entwicklung und muss begrüßt werden. Natürlich finden sich in diesen Allianzen divergierende Interessen bezüglich verschiedener Wirtschaftsfragen, aber sie könnten für multilaterale Verhandlungen einen echten Neubeginn bedeuten. Wenn es den Allianzen gelingt zusammenzuhalten, könnten sie innerhalb der WTO ein Gegengewicht zur wirtschaftlichen und politischen Übermacht der USA und der EU bilden.

Sollte die Süd-Süd Solidarität die kommenden Jahre überdauern, könnte sie nicht nur grundlegende Richtungswechsel im Regelwerk der globalen Wirtschaft bewirken, sondern das Ungleichgewicht der Kräfte auch in anderen Arenen des weltweiten Handels verändern. Sie könnte die heute bestehenden globalen Machtstrukturen von Grund auf neu strukturieren; ein Gefüge, in dem eine Handvoll entwickelter Staaten die Richtlinien der Wirtschaft, der Hilfszahlungen und der Finanzen in einer Weise diktieren, wie es ihren eng gefassten ökonomischen und geopolitischen Interessen entspricht.

Sofern sie weiter lebendig bleibt, könnte die Süd-Süd Solidarität – unter aktiver Beteiligung der Zivilgesellschaft – einen Paradigmawechsel der internationalen Beziehungen herbeiführen, gegründet auf Demokratie, Gleichheit und gegenseitigen Respekt. Gerade im aktuellen Kontext, da die Vereinigten Staaten internationales Recht und internationale Institutionen in Frage stellen, kann die Bedeutung der Süd-Süd Solidarität nicht genug unterstrichen werden. Dies ist allerdings kein leichtes Unterfangen in Anbetracht der Tatsache, dass die meisten dieser Mitgliedsländer in hohem Maße von den entwickelten Staaten, ihrem Handel und ihrer Finanzhilfe abhängig sind. Auch die nationale Wirtschaftspolitik ist in vielen Fällen tief in den neoliberalen Rahmen eingebettet. Darum müssen sich die Bemühungen auch auf die nationalen politische Arenen der WTO Mitgliedsländer ausdehnen.

Es bleibt abzuwarten, wie die WTO auf dieses neue Machtgefüge reagieren wird. Wird sich die WTO selbst so reformieren, dass sie die Positionen der Mehrheit ihrer Mitglieder widerspiegelt, oder wird sie weiterhin den Interessen einiger weniger hochentwickelter Staaten dienen? Diese Entwicklungen sollten in den kommenden Monaten aufmerksam verfolgt werden. Dies sind, in der Tat, bewegte Zeiten.

Kavaljit Singh ist Direktor des Public Interest Research Center, Delhi. Kontaktadressse: kaval@vsnl.com